Gestión de Riesgos (2da. entrega)

La ordenación del territorio y su papel en la gestión de riesgos

Para continuar con este tema, es necesario responder a esta primera pregunta ¿Qué es el ordenamiento territorial? Esta es conocida como una ciencia interdisciplinaria que tiene elementos de las ciencias aplicadas, de la política y de la administración, por medio de la cual se gestionan procesos de planificación, desarrollo y distribución de los espacios geográficos en un territorio especifico, sean estos urbanos o rurales. Cuando el ordenamiento territorial toma en cuenta sus procesos ambientales, económicos y sociales se logra un desarrollo sostenible.

Para entender el ordenamiento territorial, se tiene que explicar sus orígenes, los cuales tienen raíces desde los antiguos griegos, algunos autores pueden considerar que los antecedentes históricos proceden del “urbanismo” que es la disciplina que estudia las ciudades, con el objetivo de ordenar sistemas urbanos. Se conocer que Hipódamo de Mileto (500 A.C) es considerado como el primer urbanista, debido a que creó el primer plano urbanístico  que se conozca en “El Pireo”, en el puerto de Atenas. Luego se puede encontrar en el siglo XV, Felipe II, genera las “Leyes de Indias” por medio de las cuales se dan ideas urbanísticas para que Europa pueda fundar ciudades en la nueva América. Posteriormente se vincula con lo que se conoce como municipio y que surgió en la revolución Francesa y de la revolución norteamericana; partiendo que un Municipio establece su jurisdicción territorial, lo que lo delimita del resto del territorio. En definitiva el urbanismo con el cual se fundaron distintas ciudades y bajo sus conceptos, se fue transformando en lo que se conoce actualmente como “Ordenamiento territorial” con el cual los suelos urbanos y extraurbanos se le agregue el valor de intereses para el ambiente, para el hombre, el desarrollo, el Estado y la defensa nacional, convirtiendo así, distintas áreas como zonas protegidas, por distintos motivos.

Esto  lleva a entender que el término ordenamiento del territorio, es un proceso que combina la planificación y la gestión. La planificación lleva a disponer sobre el territorio los asentamientos humanos, sus actividades y la infraestructura en la cual subsistirá, del cómo se dispondrá y cómo debe manejarse en estos espacios y la utilización de los recursos disponibles; la gestión tiene que ver en el cómo se realizará el control y promoción de esta ocupación, cómo se aprovechará de manera positiva el territorio, en un juego de ganar-ganar, de acuerdo a los intereses del desarrollo nacional. Por ello, nos enfrentamos a un proceso de planificación que debe ser previo a cualquier acción de intervención de los espacios, para garantizar una planificación territorial efectiva y el impacto que ésta tendrá en el territorio.

En Venezuela el interés por la dimensión territorial del desarrollo, como ámbito más amplio que el urbanismo y como marco de concreción espacial de las políticas económicas y sociales cobra auge con la institucionalización de las políticas de regionalización administrativa promovida por el Ejecutivo Nacional a fines de la década de 1960. Insurge la planificación regional impulsada por la CEPAL, como una modalidad aproximada a los requerimientos de la planificación económica y social y del desarrollo físico-espacial para espacios menores al nacional. (Méndez, 2000, p. 281)[1]

En este mismo orden de ideas, en el país el ordenamiento territorial está regulado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual en su artículo 128, menciona “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento”. (p. 13).

Al respecto también en  su artículo 178, establece al Municipio la competencia en materia de ordenación territorial, se trata de una competencia concurrente entre la República, los Estados y los municipios. Esta competencia se desarrolla atendiendo a las realidades geográficas, poblacionales, sociales, culturales, ecológicas y tomando en consideración el desarrollo sustentable y la participación ciudadana.

Artículo 178. Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asignen esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas: 1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público. 2. Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras. 3. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales. 4. Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protección civil. 5. Salubridad y atención primaria en salud, servicios de protección a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educación preescolar, servicios de integración familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas; servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal. 6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico; alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios. 7. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable. 8. Las demás que le atribuyan esta Constitución y la ley. Las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no menoscaban las competencias nacionales o estadales que se definan en la ley conforme a esta Constitución. (p. 18)

De igual manera en Venezuela, se establece una Ley Orgánica para la Planificación y gestión de la ordenación del territorio, la cual en su artículo 2, se establece lo siguiente:

A los efectos de esta Ley, se entiende por ordenación del territorio a la política del Estado, dirigida a la promoción y regulación de la ocupación y uso del territorio nacional, a la localización y organización de la red de centros poblados y la cobertura del equipamiento de infraestructuras de servicio, en armonía con el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y la prevención de riesgos naturales, en función de la protección y valoración del ambiente, a fin de lograr los objetivos del desarrollo sustentable, crear las condiciones favorables a la recepción del gasto público y la orientación de la inversión privada como parte integral de la planificación económica y social de la Nación. (p. 3).

Dando continuidad a la presente explicación sobre la ordenación territorial en Venezuela, Méndez (2000) indica que “Pareciera que el fundamento estratégico de la ordenación del territorio es el principio de “colocar cada cosa en su lugar”. Es una concepción de desarrollo armónico, geográficamente equilibrado y desconcentrado, de manera de hacer más eficiente la oferta territorial a la recepción del gesto del Estado y de la inversión privada”. (p. 283).

En este mismo orden de ideas, el ordenamiento territorial es un proceso de planificación, de carácter administrativo, político y técnico que busca lograr la organización del territorio, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de la calidad de vida y la reducción del riesgo de desastre. Para todo ello es necesario que haya un equilibrio entre el crecimiento demográfico de la población, los proyectos urbanísticos que partan de una planificación del territorio o PEDUL, del desarrollo económico, de las mejoras en las condiciones ambientales, urbanísticas, empresariales e industriales. Para que el ordenamiento territorial pueda realizar sus funciones debe cumplir con  los siguientes aspectos: 1- Equilibrio territorial; 2- Sistematicidad; 3- Participación; 4- Prospectiva; y 5- Corresponsabilidad. Todas estas características generan que los espacios sean competitivos, complementarios e integrados a la economía, por medio de las cuales puede explotar sus capacidades en los modelos económicos, productivos y tecnológicos; esto también puede ser conocido como territorialización, Maillat & Grojean citado en Camargo 2012).  La territorialización es la apropiación de los ciudadanos de su desarrollo a partir de sus capacidades de organización y de administración de sus territorios.[2]

En la actualidad la ordenación del territorio en nuestro país se ve afectada por la indiscriminada construcción de espacios urbanos, sin ningún tipo de planificación, convirtiéndose en urbanismos arbitrarios sin organización, donde lo que priva es la construcción de viviendas del tipo que sea, tenga o no los servicio básicos mínimos, o cumplan con las normas de seguridad constructiva o sismoresistencia, aunque estén ubicadas en zonas de riesgo, donde las amenazas naturales y tecnológicas están más que identificadas; rompiéndose de esta manera la relación de bienestar entre la población y la protección del ambiente, lo que genera escenarios de riesgo, que pueden convertirse en desastres al momento de la ocurrencia de un evento adverso de mediana o gran magnitud.

En este mismo orden de ideas, Salas, M. (2011) “… la ordenación del territorio en Venezuela constituye pieza fundamental en la consecución del desarrollo nacional, y que en ella el Estado cumple el rol de planificar y ejecutar las acciones pertinentes a tales efectos. No obstante, contrario a estos principios, la situación actual deja entrever que «el ser» dista del «deber ser»”.[3]

Por ello, se puede observar que en parte del territorio se combinan elementos del riesgo, como la amenaza y la vulnerabilidad estas conforman  un conjunto de atributos físico natural, socio-económicos, político o institucional, que pueden generar o verse afectados por un desastre, esto debido a la mala organización o falta de planificación territorial; aunado a ello, este riesgo también puede ser construido tanto por el ciudadano común, como por el mismo Estado. Esto se puede evidenciar cuando los planes de ordenación territorial están desactualizados; cuando no se generan nuevos planes para el ordenamiento o simplemente no actuación por parte de las instituciones que les corresponde llevar a cabo y supervisar el cumplimiento de  la Ley, esto se puede generarse por errores en la aplicación de las políticas de Estado, que van a  incidir en la toma de decisiones y sus consecuencias.

Aunado a esta situación, nos encontramos con que no se le ha dado una verdadera importancia a la ordenación del territorio y su influencia  en la  gestión de riesgo, lo que conlleva a que el aspecto prospectivo del ordenamiento se haya dejado de lado y con ello, todas las formulaciones de planes adecuados para organizar el territorio se desvanecen; lo que genera una serie de consecuencias y de acciones que Godet, M. (2000) explica de la siguiente manera “plantea cuatro actitudes frente al futuro: avestruz (pasiva ante el cambio); bombero (reactiva que se ocupa de atender una coyuntura); aseguradora (preactiva, en la que hay una preparación para los cambios previsibles), y conspiradora (proactiva en la que se trata de inducir los cambios deseados)”. (p. 8).

Por ello, Salas, M. (2011), señala que durante la formulación de los planes de ordenación del territorio ha dado paso a tres debilidades de gran peso, relativas a la incertidumbre respecto de: “1) el desenvolvimiento futuro del territorio, con sus problemas y sus condiciones favorables, así como su impacto en el desarrollo económico y social; 2) la viabilidad de lo que se plantea como el futuro de la unidad territorial y 3) la selección de la estrategia de desarrollo territorial realmente acorde con la realidad social, económica, política y ambiental que se tiene y se espera lograr”. (ob. cit).

Otro de los aspectos importantes que se deben tomar en cuenta en la ordenación territorial, es el establecimiento de un instrumento de seguimiento y evaluación de los resultados de los planes implementados y ejecutados, para poder tener  valores estadísticos sobre su efectividad o su ineficiencia, y esto solo lo podemos saber si se realiza un seguimiento y control de los procesos, porque por medio de ello, se puede identificar si los planes y acciones fueron ejecutadas o no; si estas eran acordes a las condiciones y características de los espacio utilizados; si se cumplieron los parámetros y las normas de seguridad y de calidad, con estándares nacionales o internacionales; si se realizó el estudio de impacto ambiental; las modificaciones a los diseños y a los planes; los análisis de gestión para la reducción del riesgo de desastres; entre otros, que son realmente imprescindibles al momento de establecer un plan de ordenamiento territorial y tratar de organizar las comunidades y/o ciudades.

En Venezuela, actualmente muchos de los proyectos de construcción de urbanismos, vienen diseñados y aprobados desde el nivel central, entiéndase este por instrucciones basadas en razones de beneficio económico-social para la población. Lo que se desconoce con certeza, si estos proyectos han sido creados teniendo en cuenta los aspectos de impacto ambiental y de reducción de riesgos por parte de los ingenieros encargados de las obras. Esto es conocido como  proyectos enmarcados como Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable, programa que forma parte de la Gran Misión Vivienda Venezuela, con la cual el Estado quiere garantizar una vivienda digna a la población de bajos recursos. Si bien los proyectos implementados por el Estado para solucionar un problema económico-social de la población, han sido una herramienta efectiva para ello, nos queda  la duda razonable sobre su sostenibilidad.

Retos que la gestión de riesgos le impone a la ordenación territorial.

La ordenación territorial, debe convertirse en una herramienta para la sostenibilidad, lo que implica que la gestión de riesgos debe estar incluida en ella y servir de garantía de seguridad de la población. Al tomar en cuenta los elementos de la gestión de riesgo, implica que se considere el impacto ambiental, el ecosistema, las amenazas, las líneas vitales, entre otras. Así mismo,  el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) (2008) establece lo siguiente “Cuando intentamos subyugar a la naturaleza, planificando y llevando a cabo el desarrollo sin consultar la opinión de los ecosistemas, ese desarrollo no es sostenible, y tarde o temprano la naturaleza pasa la cuenta de cobro. A eso le damos el inexacto nombre de ” (p. 145).

Uno de los retos que tiene el ordenamiento territorial es el cómo garantizar el aprovechamiento y conservación de los recursos y los servicios ambientales que los espacios territoriales ofrecen a la población, tomando en cuenta los procesos que han ocurrido en la zona y así poder gestionar y mejorar nuestra capacidad futura  de subsistir y convivir de manera sostenible con el territorio, sin convertirnos en los causantes o generadores de daños y destrucción del ecosistema que nos rodea. De allí la importancia en ella de la gestión del desarrollo sostenible y la gestión prospectiva del riesgo.

La gestión prospectiva se desarrolla en función del riesgo, que podría crearse en la ejecución de  futuras iniciativas de inversión y desarrollo. Se concreta a través de regulaciones, inversiones públicas o privadas, planes de desarrollo o planes de ordenamiento territorial. Existe una serie de mecanismos para ejercer control sobre el riesgo futuro que involucra el desarrollo  de políticas, herramientas y capacidades en la sociedad civil. Entre ellos están los Planes de Ordenamiento Territorial, los mapas de riesgo o mapas de peligro, etc. Esto mecanismos deben reforzarse mutuamente de manera permanente. (op. cit, p. 147)

Luego de revisar esta información aportada por la IDRC, deja claro el papel tan importante que tiene el ordenamiento territorial en la gestión para la reducción del riesgo de desastre, ya que este debe incluir en sus planes la prevención el riesgo futuro, en otras palabras, si se aplica la gestión prospectiva, se puede evitar que la población se establezca en zonas de riesgo, o por lo menos que las amenazas, sean controladas o minimizadas, para reducir el riesgo de ocurrencia de un desastre.

Otro de los retos que la gestión de riesgo le impone a la ordenación del territorio, es el hacer entender a los responsables de su diseño e implementación, (incluyendo al Estado) la importancia de la gestión prospectiva, del pensar en el futuro, con medidas en el presente, basándose en políticas de sostenibilidad de los proyectos a desarrollar, por medio de los cuales se garantice: mejorar la calidad de vida, la calidad ambiental, la economía sustentable y responsable; y la reformulación del proyecto de país.

El mayor de los retos es generar una política de Estado, que garantice el respeto de los planes de ordenamiento territorial, la exigencia en el cumplimiento de las normas, la inclusión de la gestión de riesgos en todos y cada uno de los proyectos que se diseñen y que prive el bienestar colectivo, sobre el individual, respetando el medio ambiente, el ecosistema y las características del territorio; así se garantizará un nivel de seguridad para la población ante la ocurrencia de eventos adversos evitando de esta manera la generación de desastres.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Camargo, M. (2016, 28 de febrero). Nuevo enfoque para la construcción del territorio. Blogspot. Recuperado de http://gabrielaterritorio.blogspot.com/2013/07/planificacion-territorial-para-la.html

Decreto que crea las Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable. Decreto Presidencial nº 1.469, Gaceta Oficial de la República nº 5.556, del 13 de noviembre de 2001.    

Estrategia Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres de las Naciones Unidas ISDR. (2009). Terminología sobre reducción del riesgos de desastre. UNISDR. Ginebra, Suiza.   

Godet, M.  (2000). La caja de herramientas de la prospectiva estratégica.  Cuadernos de LIPS, (4^a ed.) Recuperado http://www.asapbiblioteca.com.ar/wp-content/uploads/2014/10/cajadeherramientas_godet.pdf

Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Gaceta Oficial n° 3.238, Extraordinario, del 11 de agosto de 1983.         

Méndez, E. (2000). Ordenamiento territorial-ambiental: desarrollo responsable y sostenido. Revista Geográfica Venezolana, 41 (2), 281-301.

Méndez, E. (2002). Ordenación del territorio y gestión ambiental. Universidad de Los Andes. Sistemas Gráficos, CA. Mérida, Venezuela.

Méndez, E. (1992). Gestión ambiental y ordenación del territorio. Mérida, Venezuela: Universidad de Los Andes, Consejo de Estudios de Postgrado.         

Méndez, E. Bravo, M. y Méndez, L. (2002). Ordenación del territorio: proceso de revisión, modificación gestión del plan. Mérida, Venezuela: Unidad de Prestación de Servicios y Proyectos, Forestales, Geográficos, Agropecuarios y Ambientales.         

Organización de las Naciones Unidas para la educación la ciencia y la cultura (2011). Manual de gestión de riesgos de desastres para comunicadores sociales.

Plan Nacional de Ordenación del Territorio.  Decreto Presidencial n^o 2.945, Gaceta Oficial nº 36.571 del 30 de octubre de 1998.        

Salas, M. (2011). Ordenación del territorio en Venezuela: incoherencias y contradicciones actuales. Cuadernos del Cendes. Volumen 28 (76), s.n. recuperado de http://www.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1012-25082011000100002

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[1] El desarrollo responsable y sostenido desde un ordenamiento territorial fundamentado y establecido por el Estado, es una estrategia en pro de la gestión de riesgos.

[2] La participación de la población como colectivo y como individuos influye en la organización para apoyar en las políticas y lineamientos de la planificación territorial.

[3] El Estado es el eje principal, por medio del cual debe girar todo lo relacionado a la ordenación del territorio, si éste establece y hace cumplir las normativas vigentes, los urbanismos, complejos habitacionales y todo lo que se construya seguiría una política basada en una gestión que garantizaría la sustentabilidad de los proyectos.